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PPP守初心增强信心 提高地方政府PPP实施能力是关键
——访国家发展改革委投资研究所体制政策室主任吴亚平
2019-11-13 00:00:00      中国经济导报

nba直播吧视频 www.rwnmd.tw     如今,一些地方政府成立了PPP中心,这个PPP中心不应该定位为PPP的管理中心、审批机构,而应该亲自去实施具体的PPP项目,这样就能逐渐得到锻炼和成长。
    ——国家发展改革委投资研究所体制政策室主任吴亚平

如今,一些地方政府成立了PPP中心,这个PPP中心不应该定位为PPP的管理中心、审批机构,而应该亲自去实施具体的PPP项目,这样就能逐渐得到锻炼和成长。 ——国家发展改革委投资研究所体制政策室主任吴亚平

 

资料图片

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中国经济导报记者 | 潘晓娟

    2014年以来,国家力推PPP模式,在经过2015年、2016年的快速发展后,PPP市场的关注度有所降低。从时间点来看,经过5年的发展,当下需要静下心来思考未来行业的发展方向。
    “PPP非常热的时候,就有一些PPP专家在呼吁要给PPP‘降降温’。果不其然,在经过快速发展后,PPP给人的感觉一度像是到了谷底的状态?!惫曳⒄垢母镂蹲恃芯克逯普呤抑魅挝庋瞧饺涨氨硎?,PPP是指政府和社会资本合作,在这个时候恰恰是要坚持PPP的初心,给市场更多的信心。对社会资本来说,需要用市场和商业的眼光看待PPP项目;而对于政府而言,PPP是“融智+融制+融资(资源)+融资(资金)”,政府和社会资本要结合起来形成合力,才能提供高质量的公共产品和服务。
    
公共领域市场化改革要靠社会资本来完成

    “我们的改革方向是要从传统的公建公营模式往上走,一部分高端的公共服务,诸如市场机制比较健全的公共服务由企业自主投资、自担风险,称其为企业自主投资模式;另一部分市场机制也比较健全,但回报机制可能差一点的公共领域项目,则可以引用PPP模式。从某种程度上看,PPP模式是公建公营模式的有效补充。
    今年7月1日,我国政府投资领域第一部行政法规——《政府投资条例》正式生效施行。同一天,国家发展改革委发布《关于依法依规加强PPP项目投资和建设管理的通知》(发改投资〔2019〕1098号,以下简称“1098号文件”),这是在投资管理法制光辉下规范有序推广PPP模式的重磅文件。其中很重要的一点,就是公共领域的项目不再默认为是公建公营模式,要在可行性研究阶段考虑这个项目是不是有必要由政府来投资。
    “如果项目确实有必要由政府来投资,那么政府采取什么样的方式来投资?是公建公营,还是与社会资本合作通过PPP模式?这是1098号文件提到的非常重要的一点。目前,地方政府在公共领域大包大揽没有必要,也不利于防风险,要顺着市场化改革的大方向,更多地是要让企业自主投资,或者鼓励企业通过PPP模式来投资?!蔽庋瞧皆诮邮苤泄玫急钦卟煞檬北硎?,公共领域市场化改革方向是要往上走,要更多地引入PPP模式,更多地鼓励支持和引导企业自主投资。
    什么是PPP的初心?可能每个PPP人都有自己的定义。在吴亚平看来,PPP的初心主要体现在两个方面:首先,PPP是从政府投资转到企业投资,不管是引入PPP模式,还是管理PPP项目,对政府方而言,一定要从社会资本的角度去谋划PPP项目实施方案以及交易结构,这样的项目才可能对社会资本方或投资者更有吸引力。其次,PPP是一种融智、融制、融资(资源)和融资(资金)的模式。公共领域的公建公营项目,政府和项目单位大多是依靠行政措施来管理,考核评价和约束机制主要是靠行政措施来推动。PPP模式主要依靠合同管理、依法管理,这就把行政关系变成了政府和社会资本方的法律关系,而这个约束是非常强的,PPP模式给地方公共领域带来一种制度规则的飞跃。

鼓励产业资本和金融资本联合投标PPP

    吴亚平分析认为,PPP既然是社会资本的投资,就要思考社会资本的投融资逻辑到底是什么,用一句话概括就是“投资的收益和风险要匹配”。对投资人来讲,要先看这个项目有没有合理的投资回报,以及如何来满足投资人的投资回报需求。所以,在项目可研里就要回答投资回报机制,比如说推进税费改革、植入商业模式等。其次,要合理有效管控投资风险。要按照项目风险管理的基本原则,谁管控这个项目风险的能力更强、成本最低,就由谁来承担,这样整个项目的风险水平才有可能降低,PPP项目就是要健全投资风险分?;?。
    对于一个PPP项目来说,PPP不仅要找到投资人,要得到社会资本的认可,金融资本的参与也是非常重要的。与其让产业资本中标PPP项目之后,金融资本还不一定认可、不一定愿意投资这个项目,不如从源头上在招标采购阶段让产业资本和金融资本一起来投标,这样也能够从源头上解决社会资本招标采购与融资落地这两个环节相脱节的问题。
    需要强调的是,投资收益和风险是相匹配的。不同的投资人专业能力和投融资能力是不一样的,金融资本钱多一点,产业资本专业能力和风险控制能力强一点,两者承担风险的能力是不同的。投资人之间以及投资人与政府之间要寻求一个平衡,这个平衡就是投资收益的结构化设计。收益结构化设计不是保本保收益或者承担哪个投资人的投资资本金损失,而是一种融资行为,就像是银行贷款一样,在政策导向上应该允许投资人之间进行收益的结构化设计。为此,吴亚平建议,鼓励产业资本和金融资本联合投标PPP项目,这样既可以发挥联合体成员的各自优势,提高项目的融资能力,又能提高建设和运营等专业能力。
    科学制定PPP项目的合同条款。PPP最终是靠合同来保障和约束,从项目实施方案到招标文件所有的关键条款都要写到PPP合同里,将来的合同也是政府和社会资本的唯一依据。吴亚平表示,从这个角度来看,怎样强调合同的重要性都不为过。PPP合同里要科学界定政府和社会资本的责权关系,要把投资的回报机制、投资退出机制、主要风险因素以及分?;贫夹唇贤?。据有关分析表明,现在有一些PPP项目实施方案里的风险分配框架不足以满足真正的风险管理和控制的要求。对于具体PPP项目,应该识别主要风险因素,分析这些主要风险因素对项目的可持续性、项目目标和产出有什么潜在影响,这些影响应该分配给政府或社会资本方谁来承担,怎么样承担,这才是一个相对比较完整的风险分?;?。
    吴亚平分析认为,PPP模式有可能既弥补“政府失灵”又弥补“市场失灵”,形成政府和企业的合力,所以在政策导向上要对PPP模式有一个非?;?、正面的肯定,要积极推广PPP模式。然而,对于具体PPP项目则一定要审慎操作。相比公建公营模式,PPP有一定的优势,但也不是万能的,大多数PPP项目本质上还是要靠政府付费或补贴。政府和社会资本方签完PPP合同之后,确实存在政府未来能不能支出也就是潜在财政风险的问题?!按拥胤秸嵌壤纯?,也不要把PPP当成隐性债务。而要回到PPP的初心,即通过PPP模式进行投融资模式创新,推动公共领域中政府和市场关系的变革,不能谈PPP色变?!?br/>
建议地方成立专门的PPP项目实施机构

    近年来的PPP实践表明,一些地方政府PPP实施能力不足是制约PPP高质量发展的主要因素之一。因此,要不断提高地方政府的PPP实施能力。具体而言,建议地方政府改变目前一个PPP项目一个实施机构的分散管理做法,成立专门的PPP项目实施机构。
    “政府信用要合法合规支持PPP项目,而不是简单地理解为担保和承诺还本付息以及固定回报?!蔽庋瞧角康魉?,不要害怕谈PPP项目的政府信用,政府信用在项目投融资模式里是一个非常重要的概念。政府信用不是说就只有担保、提供还款承诺等方式,其内涵是非常丰富的。当下,还是应该坚持PPP的理念和基本原则,这些基本原则贯穿到PPP项目的全流程。从政府的角度看,推广应用PPP模式要坚持四大理念:一是倡导公平机制,给不同的投资人公平竞争的机会,只有充分的公平竞争,才有可能去发现最好和最有能力的投资人。二是合理的投资回报。有了投资回报,才能吸引更多的社会资本进入。三是有效的风险分担。一个项目缺乏有效的风险分?;?,投资人是不会冒险去投资的。四是一定要物有所值。现在的物有所值是算政府省了多少钱,只算节省资金是有问题的。坦率地说,现在物有所值的定量评价方法存在一些理论缺陷,用大数据理论来推算小概率事件是不太合理的。
    吴亚平坦言,具体分析为何PPP发展会出现如今的状况,有一个非常现实的问题,就是一些地方政府部门、项目实施机构缺乏对PPP的管理和实施能力,这是一个非常大的短板。PPP是专业的人做专业的事,PPP本身有一套知识体系,这套知识体系不仅社会资本方要了解,政府方同样要了解?!氨热?,一些地方出现这样的现象,一个PPP项目成立一个项目管理的实施机构,这个实施机构在项目全生命周期都与社会资本合作。如果一个县里有五个项目,那相对应就要有五套管理机构,关键是这五个管理机构每一个上来之后都要学习一遍,学完之后不会再做第二个PPP项目?!蔽庋瞧椒治鋈衔?,某种意义上,政府方的学习曲线是一条水平线,因为对政府方来讲每一个PPP项目都是新的,那样每一个人都要重新学习,教训没法总结,经验也没法得到传承。建议地方政府要改变一个项目一个实施机构的做法,成立固定的PPP项目实施机构,有了相对固定的PPP项目实施机构,那些专业的PPP知识和理论是能够传承下去,学习曲线也是能不断提高的。如今,一些地方政府成立了很多PPP中心,这个PPP中心不应该定位为PPP的管理中心、审批机构,而应该亲自去实施具体的PPP项目,这样就能逐渐得到锻炼和成长。
    “坦率地说,在原来公建公营的模式下,政府有时候可能没钱,有些‘拍脑袋’工程未必能上,但是有了PPP模式以后,可以把政府一时没有钱投资的项目‘分期付款’,这样有可能会助长所谓的形象工程?!蔽庋瞧椒治鋈衔?,这种状况尤其值得担忧。而改变这种状况,就需要靠可行性研究去论证项目建设的必要性。从PPP完整的可行性研究来讲,既包括项目本身的可行性,也包括引入PPP模式的可行性。要分析项目的市场需求,还要确定项目的选址是不是合适,建设规模是不是确实合理,建设规模太大了很可能会出现投资浪费,以及建设内容和建设标准是否合适的问题等。此外,还要加强政府投资的必要性研究以及选择合适的政府投资方式,主要看政府的专业能力和投资能力是否和项目匹配,看项目的边界范围以及项目的目标和产出是否清晰,这都是PPP最基本的概念?;挂醇鄯训幕剖遣皇墙∪?,看项目有没有潜在的专业投资人?;褂芯褪?,需要加强对PPP项目的审查。地方政府要建立PPP项目实施方案的部门联审机制。PPP项目涉及到政府的政策以及资源配置等,政府出具这些政策和资源配置要按现在的管理体制,应该把项目所涉及到的不同部门包括发改、规划、土地、财政、税收、价格等全部集中在一起进行部门联审,让每一个部门针对需要配置的政策和资源提出意见和建议,这样有助于提高这个项目的可操作性。
“需要强调的是,我们要充分认识到PPP模式的主旨,即扩大公共服务供给、提高公共服务效率,同时通过高质量规范的PPP模式去防范地方政府风险特别是防范隐性债务风险,这也是PPP应该有的初心?!蔽庋瞧剿?。

【期号:3557】【版面:05】【作者:中国经济导报记者 | 潘晓娟】打印本页
 
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